Gobernanza de la inteligencia artificial en China: del AIDP a la interacción antropomórfica regulada

China se ha consolidado como una de las mayores economías de inteligencia artificial del mundo y, simultáneamente, como uno de los ordenamientos jurídicos que antes ha regulado aplicaciones concretas de esta tecnología. El informe AI Governance around the World: Country Profile — China (julio de 2026), elaborado por Arcangelo Leone de Castris, Rhoda Jiang y Miaowei Wang para el Alan Turing Institute, con revisión experta de Jason Zhu (Concordia AI), ofrece el retrato más actualizado disponible sobre esta arquitectura regulatoria¹. El presente análisis reconstruye, corrige y amplía el contenido de dicho informe, situándolo en el contexto más amplio del derecho comparado de la inteligencia artificial.

A diferencia de la Unión Europea —que ha optado por un reglamento horizontal, el Reglamento (UE) 2024/1689 (RIA)—, China ha construido su marco a partir de normas administrativas sucesivas y sectoriales, dirigidas a aplicaciones consideradas de alto riesgo: los algoritmos de recomendación, la síntesis profunda (deep synthesis, esto es, los sistemas generativos capaces de producir contenido sintético audiovisual), los servicios de inteligencia artificial generativa y, desde julio de 2026, los servicios de interacción antropomórfica. El resto del ecosistema —aplicaciones de menor riesgo— queda sujeto a una supervisión considerablemente más flexible, delegada en buena medida en el sector privado y en las administraciones locales.

Cronología del marco regulatorio y estratégico

Objetivos estratégicos y principios de alto nivel

El punto de partida del edificio regulatorio chino es el **Plan de Desarrollo de la IA de Nueva Generación (AIDP, 2017)**², que sitúa a la inteligencia artificial como motor del siguiente ciclo de desarrollo económico nacional. El AIDP estableció una hoja de ruta con tres hitos: alcanzar en 2020 niveles tecnológicos comparables a los de las economías más avanzadas; lograr en 2025 avances sustantivos en teoría básica de IA que conviertan a esta tecnología en fuerza motriz de la industria nacional; y consolidar en 2030 a China como el centro de innovación de IA más avanzado del mundo. Para alcanzar estos objetivos, el AIDP articula seis metas transversales: la construcción de un sistema de innovación abierto y colaborativo, el fomento de una economía inteligente de alto rendimiento, la integración civil-militar, el desarrollo de infraestructura inteligente ubicua, la planificación anticipada de grandes proyectos científico-tecnológicos y la construcción de una sociedad inteligente seria y eficaz. El propio Plan reconoció, además, la necesidad de un marco de gobernanza que acompañase la inversión: formulación de leyes, reglamentos y normas éticas; establecimiento de estándares técnicos y mecanismos de protección de la propiedad intelectual; creación de sistemas de evaluación y supervisión de la seguridad; y programas de formación y alfabetización en IA.

Sobre esta base, el Comité de Expertos en Gobernanza de la Nueva Generación de IA³ —constituido bajo el Ministerio de Ciencia y Tecnología (MOST) e integrado por representantes de la industria y la academia— publicó en 2019 los Principios de Gobernanza para una Nueva Generación de IA, que enfatizan el incremento del bienestar común de la humanidad junto con la salvaguarda de la seguridad social y el respeto de los derechos humanos. Los principios recogidos —armonía y amistad, equidad, inclusión, privacidad, seguridad, responsabilidad compartida, cooperación abierta y gobernanza ágil— fueron desarrollados en 2021 mediante las Normas Éticas de la IA de Nueva Generación, que trasladan estos principios al ciclo de vida completo de desarrollo, suministro y uso de los sistemas.

En octubre de 2023, el Ministerio de Asuntos Exteriores presentó la Iniciativa Global de Gobernanza de la IA⁴, documento que el informe original omitía y que resulta imprescindible para entender la proyección exterior de la estrategia china. La Iniciativa reclama cooperación internacional en materia de seguridad de la IA, respeto de la soberanía nacional, oposición a los monopolios tecnológicos y al uso indebido de la IA, y una mayor representación de los países en desarrollo en los procesos multilaterales de formulación de políticas; contempla incluso la posibilidad de una coordinación centralizada bajo el paraguas de Naciones Unidas.

Finalmente, en marzo de 2024 se lanzó la iniciativa "AI Plus", concretada mediante directriz de política de agosto de 2025, que fija una hoja de ruta decenal para integrar la IA en la totalidad de la economía y la sociedad chinas de aquí a 2035. Sus hitos intermedios son exigentes: una tasa de penetración del 70 % de terminales inteligentes y agentes autónomos en sectores industriales y públicos clave para 2027, y el despliegue de aplicaciones de IA en el 90 % de la economía general para 2030.

Tomados en conjunto, estos instrumentos revelan una evolución en tres fases: una primera etapa (2017-2019) centrada en la inversión en I+D y la capacidad industrial; una segunda (2019-2023) de soft law ético-gubernativo; y una tercera (2024 en adelante) que combina el despliegue económico masivo con una regulación sectorial cada vez más precisa. El eje que atraviesa las tres fases es la fórmula recurrente "desarrollo y seguridad" (发展与安全), que expresa la voluntad del Estado chino de actuar simultáneamente como promotor y como regulador de la tecnología.

Definiciones de las tecnologías reguladas

El legislador chino ha renunciado, hasta la fecha, a fijar una definición general y transversal de inteligencia artificial, optando en su lugar por definiciones ad hoc dentro de cada instrumento sectorial:

• Tecnología de recomendación algorítmica (Disposiciones de 2022): el empleo de algoritmos de generación, personalización, clasificación, filtrado o toma de decisiones para suministrar información a los usuarios.
• Tecnología de síntesis profunda (Disposiciones de 2023): tecnologías que emplean algoritmos generativos —con el aprendizaje profundo y la realidad virtual como exponentes— para producir texto, imágenes, audio, vídeo o entornos virtuales.
• Tecnologías de IA generativa (Medidas Provisionales de 2023): modelos y tecnologías afines capaces de generar texto, imágenes, audio, vídeo u otros contenidos.
• Algoritmo de aprendizaje automático (norma técnica de la Administración Estatal de Regulación del Mercado, 2021): conjunto ordenado y finito de reglas que, mediante técnicas de aprendizaje automático, genera clasificaciones, inferencias o predicciones a partir de datos de entrada.

Cabe añadir, por su relevancia doctrinal, que la Administración de Normalización de China (SAC) propuso en 2018 —en su Libro Blanco sobre Estandarización de la IA— una definición general de carácter no vinculante: la IA como el conjunto de teorías, tecnologías, métodos y sistemas de aplicación orientados a emplear ordenadores digitales, o máquinas controladas por ellos, para simular, extender y ampliar la inteligencia humana, percibir el entorno, adquirir conocimiento y aplicarlo a la obtención de los mejores resultados posibles. Esta pluralidad de definiciones sectoriales, frente al modelo unitario del artículo 3.1 RIA, condiciona de forma directa el ámbito de aplicación de cada instrumento regulatorio chino y explica por qué la coexistencia de normas no siempre resuelve con claridad los supuestos de solapamiento entre servicios.

Régimen de las aplicaciones de alto riesgo

China ha privilegiado la regulación específica frente a la ley transversal. En agosto de 2023, el Consejo de Estado anunció su intención de elaborar una Ley de IA integral⁵, aún en fase de redacción en el momento de escribir estas líneas (julio de 2026), junto con normas sobre intercambio y seguridad de datos gubernamentales. Mientras tanto, la Administración del Ciberespacio de China (CAC) ha ido articulando cuatro regímenes sucesivos:

Disposiciones sobre Recomendaciones Algorítmicas (vigor: 1 de marzo de 2022). Obligan a los proveedores a inscribir sus algoritmos en un registro público gestionado por la CAC, con detalle de los conjuntos de datos de entrenamiento y las medidas de seguridad adoptadas. Los servicios con capacidad de "moldear la opinión pública" o "movilizar a la sociedad" deben someterse a evaluaciones de riesgo y auditorías periódicas, cuya documentación se incorpora al registro. Se prohíbe expresamente el uso de algoritmos para manipular la opinión pública, incurrir en prácticas anticompetitivas, explotar vulnerabilidades de los usuarios o poner en riesgo la seguridad nacional; los proveedores de servicios de noticias necesitan, además, licencia específica y deben garantizar la veracidad de la información generada.

Disposiciones sobre Servicios de Síntesis Profunda (vigor: enero de 2023). Se estructuran en cuatro pilares —seguridad de los datos, transparencia, gestión y etiquetado de contenidos, y seguridad técnica— y buscan prevenir el daño causado por los deepfakes, exigiendo que el usuario pueda identificar cuándo interactúa con contenido sintético, verificación de identidad y una base de datos de características que permita detectar contenido ilícito o dañino.

Medidas Provisionales para Servicios de IA Generativa (vigor: agosto de 2023). Fijan obligaciones sobre los conjuntos de datos de entrenamiento, el etiquetado del contenido generado, la protección de datos personales y los derechos de los usuarios, incluido un mecanismo de reclamaciones para el acceso, descarga o supresión de datos personales. Los proveedores deben retirar "contenido ilegal" y notificarlo a las autoridades competentes; los servicios con capacidad de incidir en la opinión pública quedan sujetos, además, a las evaluaciones de seguridad y al registro de algoritmos previstos en las Disposiciones de 2022.

Medidas de Etiquetado de Contenido Generado por IA (vigor: marzo de 2025). Instauran un régimen obligatorio de etiquetado y trazabilidad mediante marcas "explícitas" —perceptibles por el usuario— y "implícitas" —incorporadas a los metadatos del archivo—, extendiendo la responsabilidad más allá de los proveedores de generación hasta las plataformas de distribución de aplicaciones y los usuarios finales.

Medidas Provisionales para Servicios de Interacción Antropomórfica de IA (vigor: 15 de julio de 2026). Es la norma más reciente y, por su objeto, la más singular en el panorama comparado: regula los sistemas que simulan personalidad, estilo comunicativo e interacción emocional continuada —compañía artificial, apoyo emocional—. La norma prohíbe el diseño de sistemas orientados a sustituir las relaciones sociales, ejercer control psicológico o inducir dependencia emocional, y exige a los proveedores impedir que sus sistemas generen contenido que fomente la autolesión o el suicidio, dañe las relaciones interpersonales reales del usuario o induzca decisiones irrazonables mediante manipulación emocional. Se añaden obligaciones de protección de datos personales, advertencias de riesgo integradas en el diseño del servicio y orientación sobre salud mental y límites emocionales. Se trata, hasta donde permite conocer el derecho comparado disponible, de la primera regulación estatal específicamente dirigida a los riesgos relacionales y psicológicos de la IA conversacional de compañía, y anticipa un terreno regulatorio —los llamados AI companions— en el que otras jurisdicciones, incluida la Unión Europea a través del RIA y de la normativa de protección de menores, aún no han desarrollado un régimen equiparable en especificidad.

Gobernanza local

Las administraciones provinciales y municipales han desarrollado marcos propios, no siempre homogéneos en su naturaleza jurídica: algunos —Shanghái y Shenzhen— adoptan la forma de reglamentos locales con eficacia normativa; otros —Pekín, Hangzhou y Guangzhou— son directrices de política, planes de acción o planes de implementación sin fuerza vinculante equivalente.

El Reglamento de Shanghái para la Promoción del Desarrollo de la Industria de la IA (octubre de 2022) introduce mecanismos de regulación anticipatoria —sandboxes de IA, gobernanza pública de la capacidad de cómputo, codiseño normativo con la industria y desarrollo de estándares locales— y exige que los sistemas de alto riesgo se ajusten a los principios de necesidad, adecuación y controlabilidad, dejando mayor flexibilidad a los desarrolladores en aplicaciones de riesgo reducido. El Reglamento de Shenzhen (noviembre de 2022), por su parte, combina apoyo financiero público con un marco de gestión de riesgos flexible: los productos calificados como de bajo riesgo por la administración municipal pueden acceder a certificación aun en ausencia de estándares nacionales o locales, siempre que cumplan especificaciones internacionales equivalentes; el reglamento obliga además a constituir un Comité de Ética de la IA municipal.

Sistema de estandarización

El sistema chino de normalización técnica es jerárquico y de coordinación estatal centralizada, articulado en cinco niveles —nacional, sectorial, local, de asociación industrial y de organización—, en los que los estándares de nivel inferior deben ser compatibles con los superiores y solo pueden ser más exigentes que estos. La Administración de Normalización de China (SAC), integrada en la Administración Estatal de Regulación del Mercado (SAMR), coordina los planes nacionales de normalización, aprueba y publica los estándares nacionales de carácter transversal, supervisa la actividad normalizadora subnacional y representa a China en los organismos internacionales de normalización.

Los estándares pueden ser obligatorios —con fuerza de ley cuando protegen la salud, la seguridad o la propiedad intelectual— o recomendados; sin embargo, es frecuente que los estándares voluntarios sean citados o remitidos por la regulación, adquiriendo así el estatuto de requisito de facto. Los comités técnicos incorporan representación gubernamental, industrial y académica —incluida la participación de entidades extranjeras—, si bien la intervención de la sociedad civil permanece escasamente documentada.

La normalización específica de la IA está impulsada, a nivel operativo, por el Instituto Chino de Normalización Electrónica (CESI), adscrito al Ministerio de Industria y Tecnología de la Información (MIIT) y encargado de coordinar los objetivos fijados por el Grupo Nacional de Estandarización de IA. El CESI carece de potestad para aprobar estándares, pero organiza los comités técnicos y grupos de trabajo cuya labor es posteriormente adoptada por el MIIT como estándares sectoriales. A junio de 2026 se habían publicado más de cincuenta estándares nacionales de IA, con otros tantos en curso de elaboración⁶.

La agenda nacional de normalización de IA se formalizó en julio de 2020 mediante las Guidelines for the Construction of a National New Generation Artificial Intelligence Standard System, actualizadas en junio de 2024 tras un proceso de consulta pública. La versión de 2024 fija, para 2026, la meta de superar los cincuenta estándares nacionales y sectoriales, lograr su adopción por más de mil empresas y participar en al menos veinte proyectos internacionales de normalización, reorganizando el sistema en siete dominios: fundamentos comunes, soporte fundacional, tecnologías clave, productos y servicios inteligentes, capacitación de la nueva industrialización, aplicaciones sectoriales y seguridad/gobernanza. Este último dominio, calificado en 2020 como categoría transversal de "seguridad/ética", pasó en 2024 a constituir un dominio estructural autónomo, lo que evidencia una comprensión cada vez más consolidada de la normalización técnica como instrumento de gobernanza y no como mero apéndice de la calidad del producto.

Entre los hitos normativos más recientes destacan la publicación en febrero de 2024, por el Comité Técnico de Ciberseguridad de la SAC (SAC/TC260), de los Basic Safety Requirements for Generative Artificial Intelligence Services —primer estándar chino sobre IA generativa, que desarrolla las Medidas Provisionales de 2023 e incluye un anexo con más de treinta riesgos característicos de estos sistemas—; la publicación en septiembre de 2024 del AI Safety Governance Framework, documento de naturaleza orientativa y no normativa; y la creación en diciembre de 2024, por el MIIT, de un Comité Técnico específico de normalización de IA, que sustituye el reparto previo de competencias entre los comités TC28 (tecnologías de la información), TC260 (ciberseguridad) y TC124 (instrumentación electrónica de medida). Esta reorganización institucional traduce el tránsito de la IA desde una subcategoría de las TIC hacia un dominio normativo propio y transversal.

En el plano internacional, China ha pasado de una posición defensiva —centrada en el desarrollo de estándares domésticos— a una participación activa y creciente en los organismos internacionales de normalización, con indicadores cuantitativos oficiales sobre presidencias, secretarías y expertos registrados en dichos organismos, número de estándares internacionales adoptados internamente y reuniones internacionales celebradas en territorio chino. El gobierno concibe expresamente esta proyección como palanca de influencia geopolítica y de competitividad económica internacional.

Valoración crítica

El modelo chino combina agilidad regulatoria con limitaciones estructurales que conviene no perder de vista. Las normas administrativas sectoriales —disposiciones y medidas provisionales— permiten una respuesta más rápida y técnicamente específica que la elaboración de una ley, pero se sitúan, en la jerarquía normativa china, por debajo de las leyes y los reglamentos administrativos propiamente dichos. En consecuencia, carecen de habilitación para reducir derechos de los ciudadanos o de las personas jurídicas, incrementar sus obligaciones, ampliar las potestades departamentales o disminuir deberes legales preexistentes sin respaldo en una norma de rango superior. Esta arquitectura explica tanto la velocidad de respuesta regulatoria china frente a fenómenos como la síntesis profunda o la interacción antropomórfica, como la persistencia, tras casi una década desde el AIDP, de una Ley de IA integral todavía en fase de redacción.

Desde la perspectiva del derecho comparado, el contraste con la Unión Europea resulta instructivo: mientras el RIA parte de una clasificación de riesgo aplicable transversalmente a cualquier sistema de IA, el ordenamiento chino construye regímenes verticales, definidos aplicación por aplicación, sin una categoría general equivalente a los "sistemas de alto riesgo" del artículo 6 RIA. Esta aproximación aporta precisión técnica sectorial, pero también genera fricciones de delimitación entre normas —por ejemplo, entre las Disposiciones de 2022 y las Medidas de 2023 cuando un servicio de recomendación incorpora componentes generativos— que el legislador chino no ha resuelto de forma sistemática.

Conclusión

El itinerario regulatorio chino, del AIDP de 2017 a las Medidas Provisionales para Servicios de Interacción Antropomórfica de 2026, revela una estrategia deliberadamente incremental: la regulación administrativa se anticipa por áreas de aplicación, mientras el marco legislativo superior —la anunciada Ley de IA integral— permanece pendiente. A ello se suma un sistema de estandarización técnica de coordinación estatal fuerte, cada vez más volcado en su proyección internacional como instrumento de competitividad. Para los operadores jurídicos que analizan el fenómeno desde ordenamientos de tradición regulatoria distinta —como el europeo o el español—, el caso chino ofrece un término de comparación valioso: demuestra que es posible regular con rapidez y granularidad aplicaciones de riesgo específico sin una ley horizontal previa, al precio de una arquitectura normativa fragmentada cuya consistencia interna dependerá, en última instancia, de que la prometida Ley de IA logre, finalmente, ver la luz.

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Notas y referencias

1. Leone de Castris, A., R. Jiang & M. Wang (2026), AI Governance around the World: Country Profile — China, The Alan Turing Institute, disponible en: https://doi.org/10.5281/zenodo.21031557.
2. State Council of the People's Republic of China, New Generation Artificial Intelligence Development Plan (新一代人工智能发展规划), 2017.
3. National New Generation Artificial Intelligence Governance Expert Committee, Governance Principles for a New Generation of AI, 2019; Ethical Norms for New Generation Artificial Intelligence, 2021.
4. Ministry of Foreign Affairs of the People's Republic of China, Global AI Governance Initiative (全球人工智能治理倡议), 2023.
5. State Council of the People's Republic of China, Legislative Work Plan (国务院办公厅关于印发国务院2023年度立法工作计划的通知), 2023.
6. National Public Service Platform for Standards Information (China), consultado el 21/06/2026, según cita del informe del Alan Turing Institute.